I en tid då politiken inte är konkret och tydlig utan bara sätter upp övergripande mål, blir det upp till tjänstepersoner att ta ut riktningen. Egna initiativ ses därför som tillgångar – men beskrivs ibland som hot mot demokratin. En motsägelsefull kritik som brister i kunskap och förståelse, anser Nick Johnson Jones.

Jag arbetar som tjänsteperson i en kommunal byråkrati, i en kommunal förvaltning. Vi tjänstepersoner är utspridda runt om i hela den offentliga sektorn med dess många formella och mer informella processer. Det är därför inte konstigt att vi har särskild kunskap och förståelse om hur systemet fungerar. Vi har stora möjligheter att påverka politikernas beslut såväl som förverkligandet av dem. Det medför stor makt. Och makt ska granskas och ansvar ska utkrävas. Det är helt i sin ordning. Jag försöker därför vara uppmärksam på kritiska röster som riktas mot tjänstepersonen och den byråkrati jag ingår i. Jag ser det som del av mitt uppdrag.

Många gånger finns det fog för kritik, men samtidigt är den pågående diskussionen inte helt enkel att förhålla sig till. Tjänstepersonen sägs vara del av ett stort opersonligt, oengagerat, långsamt och otidsenligt maskineri, som hänsynslöst följer regler och lagparagrafer utan övriga hänsyn. På samma gång hävdar kritiker att offentlig sektor har tagits över av överempatiska aktivister, som driver egna frågor, med bristande hänsyn till lagar och regler, och som agerar utifrån en egen etik och eget engagemang. Välfärdens framtid sägs hänga på tjänstepersonens egna initiativ, förmåga att tänka utanför givna ramar, förändra och bidra till innovation. Samtidigt kan tjänstepersonens engagemang och egna initiativ beskrivas som en fara för demokratin.

Kritiken är inte bara motsägelsefull, jag slås även av hur indignerad den ofta är, och att den brister i förståelse och kunskap.

Jag har i andra sammanhang skrivit om en misstro mot offentlig sektor och dess medarbetare som drivande i de långtgående New Public Management-reformerna, vars konsekvenser och granskningsiver vi lever med i dag. NPM som förklaring till kritiken av tjänsteperson och byråkrati undviker jag därför här.

Komplex, men inte som en maskin

Byråkratierna som tjänstepersonen verkar i är inte isolerade och neutrala maskiner, som många av metaforerna antyder. Byråkratierna skapas och förändras över tid och omförhandlas ständigt. De präglas av ett omgivande samhälle och människorna som befolkar dem. Den mänskliga faktorn är ofrånkomlig, och kan inte byggas bort, vilket byråkratin ändå försöker. Besluten som tjänstepersonen fattar kan aldrig helt skiljas från känslor och värderingar. Besluten får dessutom verkliga konsekvenser som också de väcker känslor. Emotioner informerar, motiverar och orienterar per nödvändighet handlandet.

Allmänhet och tjänsteperson möts oftare i dag än i äldre tiders samhällen. Vi möts dessutom i fler sammanhang. Tjänstepersonen påverkar människors liv i större utsträckning. Jag ser också en utveckling där fler går in i kontakten med offentlig sektor som en kund. En kund ”som alltid har rätt”. Detta förhållningssätt, som dessutom ofta uppmuntras, bidrar inte till att göra tjänstepersonens uppdrag och/eller byråkratin mer begriplig. Snarare tvärtom. Kunden vill ofta ha sin leverans nu och tjänstepersonen ska enträget arbeta mot mer långsiktiga mål. Byråkratin och tjänstepersonen å sin sida ställer ofta krav på att den de möter. Individen måste informera sig, känna till lagar, svara på frågor och inkomma med uppgifter. Människan som möter den offentliga verksamheten har i regel inte tjänstepersonens överblick och kunskap. Och kan ofta uppleva motstånd och en tröghet, som utan nödvändig förståelse kan te sig komplex och obegriplig. Här har givetvis jag som tjänsteperson ett stort ansvar att informera och på pedagogiska sätt förklara hur beslut fattas, hur byråkratin fungerar, hur uppdraget och lagstiftningen ser ut. Och varför verksamheterna gör de prioriteringar de gör. Därför tycker jag att tjänstepersoner bör bidra med sina kunskaper och delta i en offentlig diskussion om hur vår gemensamma offentliga sektor ska utformas och bedrivas. För det är viktiga och nödvändiga samtal.

Politik och det politiska

Jag vill påstå att vi lever i något som kan beskrivas som en postpolitisk tid och att detta bidrar till att göra tjänstepersonen och byråkratin till en tacksam måltavla för kritik från alla upptänkliga håll och riktningar. Offentlig sektor har genomgått en förändring som innebär att den i dag i mindre utsträckning är en regelstyrd sektor, och snarare kan beskrivas som en mål- och resultatstyrd sektor. Politikens ansvar har reducerats till att sätta de övergripande målen. Offentlig sektor har kopierat marknadsinspirerade styrformer. För att främja effektivitet, har det hetat, och samtidigt slipper – eller kan inte – politiken längre vara konkret och tydlig med vad som ska göras. Det blir upp till tjänstepersonen och byråkratin att tolka och översätta målen till konkreta beslut som formar verksamhet. Vilket också innebär att den politiska riktningen till stor del formuleras i tjänstepersonernas tolkningsarbeten. Vägledningen som tjänstepersonen ges är mindre, samtidigt som ansvaret blivit större.

Hur kan då dessa övergripande mål vara formulerade? Det går givetvis trender i begrepp och vilka ord som används, det kan exempelvis vara demokrati, social hållbarhet, jämlikhet, jämställdhet, god hälsa, valfrihet och delaktighet. Det är stora berättelser om det samhälle vi vill ha, som nästan alla kan vara överens om. De överbryggar politiska meningsmotsättningar. Blir som allmänetiska ideal, bara de förblir tillräckligt vaga och inte omsätts i en praktik, i beslut. Samtidigt saknas de gemensamma bilderna av de problem som måste lösas för att åstadkomma exempelvis ökad jämlikhet. Vad är det egentligen som måste förändras? Vad menar vi egentligen? Målen blir hängande i luften när de inte bottnar i uttalade problem som ska lösas, i konkretion och tydlighet om vad som ska göras. Det är i detta som statsvetaren Chantal Mouffe menar att politiken har upphört att vara politisk. För henne är politiken ramverket, organiseringen och institutionerna, medan det politiska är möjligheten att artikulera konflikter och motsättningar. Betoningen i dag ligger på att vi alla vill samma sak, arbetar för allas bästa och att ingen har större inflytande än någon annan. Mouffe kallar detta painfree politics där maktrelationer, olikheter i livsvillkor och förutsättningar suddas ut. Det blir väldigt otydligt vad som behöver göras. Svårt att veta vilka beslut som borde fattas, och av vem och hur. Än svårare blir det att ställa någon till svars på övergripande nivå. Målformuleringarna blir så allomfattande att allt blir politik, men inget blir politiskt. Samtliga innefattas, samtidigt som ingen innefattas.

Parallellt med denna utveckling påtalar många en individualisering av politiken som gör alla enskilt ansvariga för sin framgång eller motgång. Politiken har förlorat sin kollektiva dimension och det som återstår är individer. Det politiska ansvaret för samhällsutmaningarna, nödvändiga förändringar, viljan, riktningen och problemformuleringar decentraliseras och skjuts ut i förvaltningsbyråkratin till oss tjänstepersoner som får i uppgift att genom våra beslut och vårt arbete lösa hur vi arbetar mot de mål vi gemensamt satt upp för vad det allmänna ska arbeta för. Tjänstepersonen ska alltså göra rätt, utan att vi är riktigt överens om vad som är rätt.

Terrängen som tjänstepersonen manövrerar i är fylld av värde- och målkonflikter. Och eftersom resurstilldelningen inte är obegränsad måste svåra val och prioriteringar göras. I ett intressant avsnitt i slutbetänkandet från Kommissionen för jämlik hälsa konstateras att perspektivträngsel och de många målkonflikterna, där allt tjänstepersonen ska genomföra blir lika viktigt och angeläget, utgör ett betydande riskområde för ett långsiktigt arbete för ett mer jämlikt samhälle. Vidare konstateras att frågor kring jämlikhet och hur vi som samhälle bäst använder våra gemensamma resurser i hög grad är politiska. Och även om det råder enighet om att god hälsa och jämlikhet är bra, så finns det ingen samsyn kring hur det ska åstadkommas. Som stöd för prioriteringar och hantering av motstridiga intressen förespråkar kommissionen att offentlig sektor tydligare lutar sig mot värderingarna i målsättningsparagrafen i regeringsformen. Kommissionen vill alltså påminna om redan befintlig lagstiftning och grundlagsskyddade värderingar. Jag tror att det görs på förekommen anledning.

Konflikterna och bristande samsyn osynliggörs alltså och i stället förespeglas enighet. Den franske filosofen Jacques Rancière går så långt som att säga att detta utraderande av konflikt och olikhet har lett oss in i en postdemokrati, eftersom hanterandet av konflikter och olikheter är en förutsättning för demokrati och dess inneboende dynamik. Han menar vidare att även om vi måste vara överens om demokratins formella ramar, institutionerna och några grundläggande värden som grundlagarna slår fast, så måste vi ständigt diskutera och ”bråka” om vad dessa värden betyder och hur de ska implementeras. Utan denna nödvändiga diskussion blir de beslut som fattas i offentlig sektor inget mer än enskilda, isolerade ställningstaganden, utan sammanhang, riktning och mening. Och vem kan då ställas till svars förutom den enskilde tjänstepersonen – vars beslut på ett så omedelbart sätt påverkar våra liv?

Nick Johnson Jones
Verksamhetschef, konst och bibliotek, Huddinge kommun